A MÁQUINA PÚBLICA DE GERAR MUNICÍPIOS PARA ARRECADAR VERBA FEDERAL

A FARSA DA DESCENTRALIZAÇÃO

E O CUSTO OCULTO DOS MICROMUNICÍPIOS BRASILEIROS

Por Heitor Jorge Lau

Imagine uma cidade com menos habitantes do que muitos condomínios residenciais brasileiros. Agora imagine que essa mesma cidade possua prefeito, vice-prefeito, câmara de vereadores, secretarias municipais, procuradoria jurídica, cargos comissionados, contratos administrativos e toda a complexa engrenagem burocrática normalmente associada a centros urbanos muito maiores. A pergunta não é se isso existe. A pergunta é quantas vezes isso se repete no Brasil.

Durante décadas, a descentralização administrativa foi apresentada como um dos pilares da democracia brasileira. A ideia parecia simples e sedutora: aproximar o poder público do cidadão, ampliar a participação política e adaptar as decisões às necessidades locais. Afinal, quem poderia ser contra uma administração mais próxima das pessoas?

O problema surge quando a teoria encontra a realidade. Ao longo dos anos, a descentralização transformou-se, em muitos casos, em fragmentação administrativa. O que deveria aproximar o Estado do cidadão passou a servir, com frequência, à multiplicação de estruturas políticas dependentes de recursos produzidos em outras regiões do país. Em vez de promover autonomia, criou-se um sistema que, em milhares de localidades, sobrevive quase exclusivamente graças às transferências permanentes de dinheiro público. O debate, portanto, não é sobre pequenas cidades versus grandes cidades, nem se trata de condenar o interior brasileiro. A verdadeira questão é outra: quanto custa manter estruturas que existem principalmente para sustentar a si mesmas? E, sobretudo, quem paga essa conta?

A narrativa tradicional sustenta que municípios pequenos representam a democracia em sua forma mais próxima do povo — o cidadão conhece o prefeito, encontra os vereadores na rua e participa mais diretamente das decisões locais. A imagem é sedutora. Contudo, quando se observam os números, surge uma realidade menos romântica e muito mais inquietante. O Brasil possui mais de cinco mil municípios. Destes, milhares sobrevivem quase exclusivamente de transferências federais. Em muitos deles, a prefeitura é a maior empregadora local, a principal fonte de renda da população e, em alguns casos, praticamente a única atividade econômica relevante. O resultado é uma inversão completa da lógica administrativa: em vez de a economia sustentar a estrutura pública, é a estrutura pública que sustenta a economia local.

Um exemplo emblemático é Serra da Saudade (MG), a menor cidade do Brasil, com apenas 833 moradores. O município não possui hotéis nem transporte público, mas mantém uma estrutura completa com prefeito, vice, nove vereadores e sete secretarias — incluindo uma de Turismo, completamente inútil e ociosa. A prefeitura arrecadou R$ 31 milhões em determinado exercício, enquanto o PIB total da cidade foi de R$ 25 milhões. Ou seja, a máquina pública movimenta mais dinheiro do que toda a produção local. E não é o único caso: cidades como Borá (SP), com 932 habitantes, e Engenho Velho (RS), com 1.296 habitantes, apresentam perfil semelhante, com a administração pública concentrando a esmagadora maioria dos empregos formais da região.

Essa dependência cria um fenômeno perverso. A sobrevivência do município deixa de estar ligada à sua capacidade produtiva, à geração de riqueza ou ao desenvolvimento econômico. Passa a depender da manutenção constante de fluxos de dinheiro vindos de Brasília. Forma-se, então, uma espécie de economia artificial, sustentada não pela produção de bens e serviços, mas pela circulação de recursos transferidos pelo restante do país. O problema não está na solidariedade federativa — nenhuma nação minimamente civilizada abandona regiões pobres à própria sorte. O problema surge quando o dinheiro enviado para reduzir desigualdades termina capturado por estruturas políticas e administrativas que passam a existir principalmente para garantir sua própria continuidade.

A raiz financeira que sustenta esse sistema vem de Brasília, regulada por regras herdadas do final do regime militar. O cálculo do repasse do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) baseia-se em um decreto de 1981 que divide as cidades em faixas populacionais. Cidades com até 10.188 habitantes recebem o coeficiente mínimo de 0,6 — o que faz com que uma cidade de 5.000 habitantes receba exatamente o mesmo valor total que uma de 10.000, gerando um custo por habitante duas vezes maior nas cidades menores. Estudos econômicos revelam picos demográficos artificiais exatamente nos limites anteriores às mudanças de faixa, indicando que municípios evitam registrar crescimento populacional que possa gerar perda proporcional de arrecadação. Eis a razão pela qual cidades pequenas não querem, em hipótese alguma, se incorporar. Puro interesse particularista financeiro – um cabide institucionalizado por gente que não tem a mínima vergonha na cara. No censo de 2022, mais de 2.000 cidades brasileiras encolheram. Para evitar que 863 delas perdessem receita do FPM, o Congresso aprovou por unanimidade — 67 a 0 no Senado — uma lei de transição de dez anos, congelando a perda imediata de recursos. Os incentivos atuais, portanto, favorecem a estagnação, a dependência e a fragmentação territorial, em vez de premiar eficiência, produtividade e expansão econômica.

Para entender como chegamos a essa situação, é preciso recuar no tempo. Após a Constituição de 1946, houve uma explosão de criações de cidades motivadas por interesses de deputados estaduais, movimento que foi freado pelo regime militar em 1967. A Constituição de 1988 trouxe uma novidade jurídica raríssima no mundo: elevou o município ao status de ente federativo, com autonomia política e financeira idêntica à dos estados e da União. Entre 1988 e 1996, o país criou 1.385 novos municípios sem critérios rígidos de viabilidade econômica. O Rio Grande do Sul liderou esse movimento, gerando cidades que já nasceram demograficamente envelhecidas e financeiramente deficitárias. Em 1996, a Emenda Constitucional nº 15 tentou frear os abusos ao exigir uma lei complementar federal para regular novas criações ou fusões, mas essa legislação jamais foi votada — lacuna que permanece aberta até hoje.

O resultado dessa trajetória é visível nos números. O Brasil possui 7,6 milhões de servidores públicos municipais — mais do que a soma de todos os servidores federais e estaduais combinados. A folha municipal consome aproximadamente 4% do PIB nacional. Mais de 80% dos municípios brasileiros dependem de transferências constitucionais em mais de 75% de suas receitas totais, funcionando apenas como unidades de gasto e folha de pagamento, sem capacidade de reverter o dinheiro recebido em saúde, saneamento ou educação.

A situação agravou-se com as chamadas "emendas Pix", criadas em 2019, que enviam recursos diretamente às prefeituras sem a necessidade de convênios ou planos de trabalho com a Caixa Econômica Federal. Auditorias do TCU e da CGU encontraram irregularidades graves em mais de 90% dessas transferências, apontando o uso do dinheiro para custear shows superfaturados e despesas correntes proibidas. O mais preocupante é que, em municípios com reduzida capacidade institucional de fiscalização, grandes transferências podem gerar impactos eleitorais enormes, reforçando relações de dependência entre lideranças locais e agentes políticos de alcance nacional.

A dimensão do problema torna-se ainda mais evidente quando se observa a extraordinária fragmentação administrativa brasileira. O país mantém milhares de estruturas municipais independentes, muitas delas com populações inferiores às de bairros de grandes capitais. Cada município exige uma engrenagem política completa: prefeito, vice-prefeito, vereadores, procuradoria jurídica, secretarias, cargos comissionados, contratos administrativos, licitações, veículos oficiais, prédios públicos e toda a burocracia necessária para seu funcionamento. O Brasil possui mais de 58 mil vereadores distribuídos pelos municípios. Somados a prefeitos e vice-prefeitos, formam um contingente superior a 68 mil agentes políticos eleitos — uma das maiores redes de representação local do planeta. A democracia possui custos, e esses custos são legítimos quando produzem eficiência administrativa e melhor qualidade de vida. O problema surge quando a expansão da estrutura política ocorre em ritmo superior à capacidade econômica que deveria sustentá-la.

O contraste com outras realidades é inevitável. O distrito de Cidade Tiradentes, em São Paulo, abriga cerca de 230 mil habitantes — população superior à de centenas de municípios brasileiros somados — sem possuir prefeito próprio, câmara de vereadores ou estrutura administrativa independente. O bairro de Campo Grande, no Rio de Janeiro, ultrapassa 300 mil moradores e permanece integrado a uma única administração municipal. Enquanto isso, o país continua financiando milhares de administrações locais cuja principal justificativa é a própria existência institucional. Segundo o IBGE, das 5.570 cidades brasileiras, apenas 862 exercem alguma centralidade regional. Os outros mais de 4.000 municípios são classificados apenas como "centros locais" — territórios cujos moradores precisam se deslocar a cidades polo próximas para acessar hospitais, faculdades ou serviços básicos. Ou seja, o cidadão que deseja cursar curso superior, o cidadão que precisa de um exame hospitalar, um cidadão que precisa de um financiamento bancário... terá, obrigatoriamente, que procurar no município mais próximo o recurso necessário.

Outro aspecto inquietante é a formação de dinastias políticas locais. Em Serra da Saudade, por exemplo, o comando da prefeitura se reveza entre a prefeita e seu ex-marido há 25 anos, e o cargo de controlador-geral — responsável por fiscalizar a própria gestão — é ocupado pelo filho do casal há duas décadas. Em diversas localidades pequenas, grupos familiares se alternam no poder por gerações. A dependência econômica transforma-se, gradualmente, em dependência política: o cidadão não vota apenas em um gestor, mas muitas vezes em quem controla empregos, contratos, favores e oportunidades de sobrevivência. Quanto mais dependente a cidade se torna da máquina pública, maior é o poder político de quem a controla — e menores são as chances de mudanças estruturais que reduziriam essa dependência.

No plano nacional, reformas estruturais colidem com a Confederação Nacional de Municípios (CNM), financiada pelas próprias prefeituras, que atua em conjunto com a Frente Parlamentar Mista Municipalista, composta por mais de 300 deputados federais. A engrenagem é circular: o prefeito de cidade pequena distribui cargos e empregos locais que asseguram votos na comunidade; esses votos elegem deputados estaduais e federais que, em Brasília, trabalham para aprovar mais verbas e impedir qualquer reforma que extinga ou fusione municípios inviáveis. Países como Dinamarca, Japão e Suécia realizaram fusões em massa de seus distritos locais para cortar o custo das máquinas políticas, mantendo intactos os serviços de escolas e postos de saúde – em tempo mínimo. O Brasil, por ora, segue na direção oposta.

Não se trata de afirmar que todo município pequeno é ineficiente ou corrupto — existem inúmeras administrações exemplares espalhadas pelo país. O problema está na lógica estrutural do sistema, que deve ser analisado não pelas exceções virtuosas que produz, mas pelos incentivos que oferece. E os incentivos atuais favorecem a multiplicação de estruturas administrativas, a dependência fiscal e a captura política dos recursos públicos.

Esse padrão revela uma característica mais ampla do Estado brasileiro: a extraordinária dificuldade de encerrar estruturas quando perdem sua utilidade. Entre 2023 e 2025, o governo federal anunciou a extinção de mais de 66 mil cargos considerados obsoletos, entre eles funções como datilógrafo, operador de telex e ascensorista. O telex desapareceu do cotidiano brasileiro há décadas. A máquina de escrever tornou-se peça de museu. Ainda assim, cargos ligados a essas atividades continuaram existindo formalmente dentro da estrutura estatal. O mesmo padrão aparece em diferentes escalas da administração pública: criam-se municípios, secretarias, departamentos, conselhos, cargos e regulamentações, mas, quando a realidade muda, raramente ocorre um movimento proporcional de redução. A máquina cresce por acumulação contínua, incorporando novas funções e novos custos sem revisar, na mesma proporção, as estruturas que já existem.

O dinheiro que desaparece na manutenção de estruturas improdutivas é o mesmo que falta para escolas, hospitais, saneamento, mobilidade urbana e segurança. Enquanto bairros inteiros das grandes cidades concentram populações superiores às de centenas de municípios brasileiros e convivem com infraestrutura insuficiente, saneamento precário e sistemas de saúde sobrecarregados, parte significativa dos recursos nacionais continua sendo pulverizada em centros administrativos cuja principal função parece ser a própria sobrevivência. As fórmulas de distribuição permanecem ancoradas em uma realidade demográfica que já não existe: o país que criou as atuais regras era majoritariamente rural; o país que existe hoje é predominantemente urbano.

Um dos aspectos mais controversos da discussão sobre os micromunicípios brasileiros está na própria definição do que chamamos de cidade. No Brasil, a classificação oficial não depende necessariamente da densidade populacional, complexidade econômica, oferta de serviços ou da existência de uma dinâmica urbana consolidada. Basta que uma localidade seja sede de um município para que receba automaticamente o status de cidade. Essa peculiaridade foi amplamente criticada pelo economista e pesquisador José Eli da Veiga, que dedicou parte de sua produção acadêmica à análise das relações entre o urbano e o rural no Brasil. Para Veiga, a realidade brasileira produziu uma distorção estatística e conceitual: milhares de localidades passaram a ser classificadas como cidades mesmo preservando características predominantemente rurais.

A crítica do pesquisador não se limita a uma questão semântica. Ela revela um problema estrutural. Quando o Estado transforma administrativamente pequenas comunidades em cidades, cria-se a impressão de um processo de urbanização mais avançado do que aquele efetivamente existente. Ao mesmo tempo, fortalece-se a ideia de que cada uma dessas localidades necessita de toda uma estrutura político-administrativa própria, com prefeitura, secretarias, cargos de confiança, câmara de vereadores e aparato burocrático permanente. Sob essa perspectiva, muitos dos chamados micromunicípios brasileiros não seriam cidades no sentido sociológico, econômico ou urbanístico da palavra. Seriam, na prática, comunidades rurais ou semirrurais revestidas por uma formalidade institucional que lhes concede status urbano sem que possuam necessariamente as características que historicamente definem uma cidade.

A provocação de José Eli da Veiga permanece atual porque obriga a enfrentar uma pergunta desconfortável: quantas cidades o Brasil realmente possui e quantas existem apenas como construção administrativa? A resposta talvez ajude a compreender por que tantos municípios sobrevivem quase exclusivamente de transferências estaduais e federais, incapazes de sustentar com recursos próprios a estrutura que foram induzidos a criar. Nesse contexto, a proliferação dos micromunicípios deixa de ser apenas um debate sobre autonomia local e passa a ser uma discussão sobre racionalidade administrativa, eficiência do gasto público e honestidade estatística. Afinal, quando uma localidade é declarada cidade apenas por força da lei, a burocracia surge instantaneamente. A urbanidade, porém, não.

O Brasil precisa enfrentar, urgentemente, uma discussão que há décadas evita. Quantos municípios são realmente sustentáveis? Quantos possuem capacidade econômica para justificar sua autonomia administrativa? Quantos existem porque prestam serviços indispensáveis à população, e quantos sobrevivem apenas porque o sistema de transferências permite sua existência? Responder a essas perguntas exige coragem política: significa enfrentar interesses consolidados, estruturas históricas e redes de influência que se estendem por todo o território nacional. A verdadeira questão não é extinguir municípios nem abandonar populações do interior — é garantir que os recursos arrecadados dos brasileiros sejam utilizados prioritariamente para melhorar a vida das pessoas, e não para sustentar estruturas administrativas cuja principal função parece ser a própria continuidade.

        Talvez o maior desafio brasileiro não seja econômico, político ou administrativo. Talvez seja cultural. Exige reconhecer que a existência de uma estrutura não justifica automaticamente sua permanência, e que instituições devem servir às pessoas — e não o contrário. Enquanto o país continuar confundindo descentralização com fragmentação e autonomia com dependência, continuará financiando um modelo que consome recursos crescentes sem produzir resultados equivalentes. Cada real absorvido para manter engrenagens improdutivas é um real que deixa de financiar escolas melhores, hospitais mais eficientes e oportunidades concretas para a população. A pergunta que permanece é desconfortavelmente simples: estamos financiando o desenvolvimento do país ou apenas a continuidade de suas burocracias? Afinal, nós pagamos essa conta infinitamente absurda.